Законодательство
НазадЗаконодательство о недрах и недропользовании: история вопроса и новая концепция
Ольга Ченцова, Управляющий партнер Юридической фирмы «AEQUITAS» Наталья Брайнина, партнер Юридической фирмы «AEQUITAS»
Качественное законодательство Казахстана о недрах и недропользовании имеет стратегическое значение для республики. С момента появления первых нормативных правовых актов независимого Казахстана, регулирующих отношения в сфере недропользования, и до настоящего времени это законодательство претерпело огромное количество изменений, как концептуальных, так и менее значительных. Особенно его «лихорадило» в последние годы. Изменения, принятые в декабре 2014 года, в ощутимой степени поменяли ситуацию, и впервые за последние 15 лет наметилась тенденция либерализации законодательства, регулирующего важнейшую для страны отрасль.
В настоящее время в Казахстане рассматривается вопрос о возможности принятия Кодекса «О недрах и недропользовании» (далее – Кодекс). Подготовлена Концепция проекта Кодекса (далее – Концепция), к разработке которой привлекались эксперты Ассоциации «КазЭнерджи», Ассоциации юристов нефтегазовой отрасли Казахстана (KPLA), Ассоциации горнодобывающих и горно-металлургических предприятий (АГМП), сотрудники отраслевых министерств. На сегодняшний день в Информационной системе «Параграф» доступна Концепция, датированная июнем 2015 года, представленная Министерством по инвестициям и развитию РК.
Основываясь на анализе Концепции, можно предположить, что принятие Кодекса в значительной степени изменит правовой режим недропользования в стране, и даже возможно, что эти изменения оправдают ожидания инвесторов.Хотелось бы, чтобы при разработке и принятии этого законодательного акта удалось максимально учесть весь накопленный опыт и воплотить идею установления правового режима в недропользовании, обеспечивающего баланс интересов и инвесторов, и государства.
В преддверии очередного глобального изменения существующего правового регулирования мы посчитали уместным обратиться к вопросу истории развития казахстанского законодательства о недропользовании, и на основе такого анализа подумать о том, что было положительного в имевшемся на протяжении последних 20 лет регулировании, а что послужило причиной сокращений инвестиций в последние годы в горнорудную и нефтяную отрасли Казахстана, и какие законодательные изменения позволят ожидать притока инвестиций.
1. Краткая история развития казахстанского законодательства о недрах
Среди юристов Казахстана существуют различные подходы к периодизации развития казахстанского законодательства о недрах с использованием различных разграничительных критериев.[1]В настоящей статье мы предлагаем наше видение этапов развития законодательства о недрах в период новейшей истории независимого Казахстана.
Анализ позволяет условно выделить: I этап – 1990-1994 гг.; II этап – 1994-1999 гг.; III этап – 1999-2004 гг.; IV этап – c 2004 по 2014 год[2]. Полагаем, что с декабря 2014 года, после изменений, положивших начало либерализации законодательства о недропользовании, начался следующий, Vэтап его развития, в котором ожидается разработка и принятие Кодекса о недрах и недропользовании на основе Концепции. Кратко обозначенные этапы можно охарактеризовать следующим образом.
I этап (1990-1994 годы) – начало формирования специального законодательства о недропользовании в Казахстане– связан с принятием одного из первых законов в этой сфере – Кодекса о недрах и переработке минерального сырья от 30 мая 1992 г. Считается, что Кодекс 1992 года заложил правовую основу недропользования в стране. Однако очень скоро выявились не только его многочисленные пробелы и противоречия, но и непригодность его идеологической концепции к новым экономическим условиям.
В 1993-1994 годы Министерством геологии и охраны недр РК готовятся два варианта Концепции управления и регулирования недропользованием и охраны недр в стране. Начинается интенсивная законотворческая работа по урегулированию отношений, касающихся различных аспектов недропользования. Однако принимаемые президентом и правительством нормативные акты достаточно лаконичны и регулируют только отдельные вопросы недропользования, и только положения о лицензировании проработаны достаточно детально.
Невзирая на явную недостаточность имеющейся в этот период законодательной базы, иностранные инвесторы, тем не менее, начинают осуществлять инвестиции в горнорудные и нефтяные проекты. Именно в это время был запущен важнейший для страны проект «Тенгизшевройл», успешно реализуемый до настоящего времени.
IIэтап (1994-1999 годы) – охват казахстанским законодательством всех основных сфер недропользования. Начало этого этапа может быть приурочено к принятию двух самых важных на тот момент законов: Закона «О нефти» от 28 июня 1995 года и Закона «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 г. В течение 1996, 1997, 1998 годов в их развитие принимается целая группа постановлений правительства разной направленности.
Закон «О недрах» на момент принятия отличали логичная структура (за отдельными исключениями), наличие ряда прогрессивных норм (например, о залоге права недропользователя) и достаточная для акта такого уровня детальность. К сожалению, Закон «О нефти» и Закон «О недрах» практически не регулировали отношения после заключения контракта, в том числе на стадии подготовки месторождения к добыче и на стадии добычи (для сравнения, Кодекс 1992 года содержал некоторые из таких положений).
Основными в Законе «О недрах», с точки зрения его правовой концепции, являлись положения о лицензионно-контрактной системе недропользования, об исключительном праве владельца лицензии на разведку в случае коммерческого обнаружения получить лицензию на добычу; стабилизационные положения, в соответствии с которыми изменения и дополнения законодательства, ухудшающие положение недропользователя, не применяются к лицензиям и контрактам, выданным и заключенным до таких изменений и дополнений. Допускалось получение права недропользования как на основе конкурса инвестиционных программ, так и на основе прямых переговоров для любого круга лиц.
То есть, на данном этапе режим недропользования в Казахстане был достаточно либерален и ориентирован на привлечение инвесторов. Кроме того, с 1990 года в Казахстане активно формируется система нового экономического законодательства, включая корпоративное, банковское, валютное, земельное, законодательство об иностранных инвестициях и т.д., создающая правовой режим для недропользования в целом. 27 декабря 1994 года принимается новая Общая часть Гражданского Кодекса РК. Казахстан присоединяется к ряду международных экономических конвенций, включая Договор к Энергетической Хартии.
Сформировавшийся правовой режим позволил привлечь значительный объем инвестиций в нефтяную и горнорудную отрасли страны. Инвесторы очень позитивно восприняли усилия государства по установлению «режима наибольшего благоприятствования для инвестора» и стали приобретать активы для осуществления недропользования в Казахстане и собственно право недропользования, в том числе путем приватизации.
В этот период, например, было приватизировано АО «Южнефтегаз» (в настоящее время АО «ПетроКазахстан»), приобретателем стала канадская компания «Харрикейн Кумколь Лимитед», которая также приобретала доли участия в совместных предприятиях «Южнефтегаза»: «Казгермунай» и «Тургай Петролеум». Было приватизировано ГАО «Экибастузкомир», в состав которого входил уникальный угольный разрез «Богатырь». В результате проведенной приватизации между инвесторами и государством был заключен ряд контрактов на разведку и добычу нефти на месторождениях Кызылкия, Арыскум, Майбулак и Южный Кумколь и на добычу угля на месторождении Экибастуз в пределах разрезов «Богатырь», «Восточный» и «Северный».
В это же время был заключен целый ряд контрактов на разведку и/или добычу различных полезных ископаемых как в порядке прямых переговоров, так и по результатам проведенных тендеров.
III этап (1999-2004 годы) – переход от лицензионно-контрактной системы к контрактной системе недропользования и начало ужесточения его режима. 11 августа 1999 года был принят Закон, внесший ряд концептуальных изменений в Закон «О недрах» и Закон «О нефти».
Самым важным новшеством Закона 1999 года являлся переход от лицензионно-контрактной системы предоставления прав недропользования к контрактной, что позволило не только упростить процесс получения и дальнейшего осуществления права недропользования на базе контракта на недропользование, но и сфокусироваться надоговорной природе последнего.