Эксклюзив
НазадИ снова о казахстанском содержании в закупках недропользователей
Мауленов Миран Газизович, кандидат юридических наук, управляющий партнер ТОО «OlympexAdvisers»
«Не нужно искать причину, надо искать средство».
Генри Форд
Несмотря на принимаемые государством меры по развитию казахстанского содержания в закупках недропользователей, данная проблема по-прежнему не теряет своей актуальности, и в преддверии вступления Казахстана в ВТО становится еще глобальней.
Согласно статистическим данным, размещенным на официальном сайте Министерства индустрии и новых технологий, по итогам 2012 года общий объем закупа товаров, работ и услуг недропользователей горнорудного и нефтегазового комплексов составил 2 987,3 млрд тенге, доля местного содержания составила 50,1% на сумму 1 496,2 млрд тенге. В том числе, закуп товаров составил 758,3 млрд тенге, доля местного содержания составила 12,6% на сумму 95,2 млрд тенге (причем, на горнорудный сектор приходится 57,6 млрд тенге, а на нефтегазовый сектор 37,6 млрд тенге).
Получается, что в 2012 году доля местного содержания в закупках товаров нефтегазовыми компаниями составила порядка 5%.
Учитывая, что объем закупок в нефтегазовой отрасли Казахстана составляет фактически 50% от общего объема закупок, масштабы проблемы низкого уровня казахстанского содержания в закупках нефтегазовых компаний довольно очевидны.
В нашей статье не хотелось бы снова говорить о причинах таких невысоких показателей, так как тема «казахстанского содержания» уже в достаточной мере освещена как государственными, так и частными экспертами.
Вместе с тем, предлагается рассмотреть международный опыт, чтобы понять: как в других странах решается проблема развития местного содержания в закупках нефтегазовых компаний.
Если говорить о сравнительно-правовом анализе законодательства зарубежных стран, то наиболее распространенными являются два подхода регулирования местного содержания в закупках недропользователей: административный и либеральный (партнерский).
К странам, использующим первый подход, можно отнести Российскую Федерацию и Норвегию: в законодательстве данных государств прописаны фиксированные обязательства по местному содержанию.
К примеру, в России на законодательном уровне закреплено обязательство недропользователя о приобретении необходимого для геологического изучения, добычи, транспортировки и переработки полезных ископаемых технического оборудования, технических средств и материалов у местных производителей (не менее 70% от общей стоимости приобретенной продукции в каждом году).
В Норвегии законодательно предусмотрено «Соглашение доброй воли», согласно которому недропользователь обязан не менее 2% от годового бюджета направлять на НИОКР (научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы): при этом не менее 50% объема таких работ должны быть выполнены в Норвегии.
В настоящее время в Казахстане также превалирует вышеуказанный подход: в Законе «О недрах и недропользовании» (далее – Закон) предусмотрено, что в контракте должны быть определены обязательства недропользователя по казахстанскому содержанию в кадрах, товарах, работах и услугах.
Начиная с 2010 года, идет масштабный переговорный процесс по подписанию дополнительных соглашений к основному контракту с установлением фиксированных показателей по объему казахстанского содержания с недропользователями, в контрактах которых отсутствуют данные обязательства. При этом, так как в Законе не определен одинаковый для всех размер обязательств, наблюдается отсутствие утвержденной и прозрачной методики определения необходимых к достижению показателей в том или ином контракте.
Напрашивается логичный вопрос: почему практически при идентичных механизмах государственного регулирования в Российской Федерации и Норвегии проблема местного содержания не является такой острой?
Ответ, на наш взгляд, заключается в том, что в вышеуказанных государствах местные поставщики, то есть рынок, были готовы к фиксированному спросу со стороны недропользователей и, соответственно, последние выполняли требуемые от них принимающим государством обязательства в полном объеме.
У нас, в свою очередь, сложилась такая ситуация, что ответственность за увеличение доли казахстанского содержания возложена только на недропользователей, при этом не анализируется, насколько готова отечественная индустрия к таким заказам, как в количественном, так и в качественном плане…
Достаточно привести пример по введению в Закон, по аналогии с Норвегией, обязательства по финансированию недропользователями НИОКР в размере не менее 1% от совокупного годового дохода. При этом такие работы должны быть выполнены казахстанскими организациями.
Данная норма сегодня фактически не работает, так как недропользователи не заинтересованы финансировать разработки, которые предлагают наши научные организации ввиду отсутствия их практического эффекта. И государство не может их обязать принудительно, так как редакция нормы предполагает, что финансирование НИОКР должно иметь прикладной характер, в первую очередь, для самого недропользователя.
В нашем случае, используя административный подход, можно было бы пойти по пути Нигерии, согласно законодательству которой, недропользователь имеет обязательства по использованию определенной, наиболее конкурентоспособной местной продукции в процентном соотношении к общему объему закупаемой продукции (к примеру: 60% от общего количества используемых стальных канатов).
Таким образом, понимая, что местная продукция уступает по качеству импортной, нигерийское правительство предлагает недропользователям сегментированный перечень местной продукции, которая не будет уступать зарубежным аналогам.
Нигерийский подход по своей сути является «смешанным» и стоит на стыке между административным (так как обязательства закреплены на законодательном уровне) и партнерским (так как имеет место определенный диалог с недропользоваталем).
Сущность второго подхода как раз и состоит в переговорном процессе и конструктивном разговоре между государством и недропользователями: такой подход используется в таких странах, как Великобритания и Бразилия.
В Бразилии, основываясь на принципе партнерства, правительством совместно с недропользователями и местными поставщиками было определено и сформировано в 3 группы, в зависимости от уровня конкурентоспособности, 18 сегментов местной продукции, обязательной к использованию недропользователями.
При этом правительство Бразилии, в лице национальной компании «Petrobras» взяло на себя обязательство по оказанию содействия в развитии местного содержания по вышеуказанным сегментам путем создания ряда сервисных предприятий и государственной поддержки НИОКР.
Однако, наиболее показательным примером партнерского подхода между принимающим государством и недропользователями является, безусловно, опыт Великобритании.
В 1973 году на начальном этапе разработки имеющихся офшорных нефтяных месторождений между правительством Великобритании и Ассоциацией зарубежных офшорных операторов, которые намеревались предложить свои услуги, был заключен Меморандум о взаимопонимании.
Данный меморандум содержал следующие ключевые положения, которые поспособствовали росту доли местного содержания:
1) введение обязательной процедуры проверки (аудита) для мониторинга закупок на сумму свыше £100,000 (£50,000 в сфере технического обслуживания и ремонта);
2) определение активной роли ответственного государственного органа Великобритании Offshore Suppliers Office (далее – OSO), который должен был анализировать и выявлять причины, как положительных, так и отрицательных по отношению к местным поставщикам итогов тендерных процедур офшорных операторов, а также давать рекомендации по повышению конкурентоспособности местных поставщиков;
3) принятие офшорными операторами «Кодекса положительной практики» («получение поставщиками полной и справедливой возможности при участии в тендерных процедурах офшорных операторов»).
По своей сути, практическая интерпретация положений меморандума выражалась в формуле успеха: «чем выше местное содержание, тем проще офшорным операторам вести в будущем переговоры с правительством Великобритании».
Хотелось бы также отдельно остановиться на Кодексе положительной практики, так как данный документ является неотъемлемой частью меморандума, и требует, чтобы офшорные операторы приняли следующие меры (ниже перечислены некоторые из них):
-
все потенциальные местные поставщики могут получить полный пакет тендерной документации на английском языке;
-
техническая спецификация должна основываться на передовых отраслевых стандартах нефтегазовой отрасли или имеющихся национальных стандартах Великобритании;\
-
техническая спецификация должна быть составлена таким образом, чтобы не исключать местных поставщиков от участия в тендерах;
-
любые поправки в условия проведения тендера должны быть доступны для всех участников тендера;
-
все претенденты должны получить одинаковый и разумный период времени для подготовки своей тендерной заявки;
-
требования к товарам, работам и услугам не должны быть более строгими, чем требуется;
-
оператор должен информировать OSO о заключении любого контракта с зарубежной компанией и давать OSO разумные сроки для оценки причин незаключения контракта с местным поставщиком;\
-
операторы в обязательном порядке должны предоставлять информацию OSO о предстоящих тендерах.
Самое главное, что принятие Кодекса позволило местным поставщикам, на равных, без какой-либо дискриминации, участвовать в тендерах, проводимых офшорными операторами на территории Великобритании.
Принимая во внимание положительный международный опыт Великобритании и Бразилии (в настоящее время уровень местной продукции в этих странах доходит до 70 – 80%), а также то, что нынешний административный подход, судя по статистике, не оправдывает себя, возникает естественная необходимость в пересмотре государственной политики в сфере регулирования казахстанского содержания в нефтегазовой отрасли.
Более того, в связи с интеграционными процессами нашей страны, в частности, при вступлении Казахстана в ВТО, актуальным станет вопрос по недопущению предоставления местным поставщикам преференций или более выгодных условий для развития, чем потенциальным зарубежным поставщикам.
В заключение хотелось бы отметить, что по инициативе национальной компании «КазМунайГаз» 25 сентября 2012 года была подписана «Актауская декларация о совместных действиях», сторонами которой являются «КазМунайГаз» и операторы трех крупных нефтегазовых проектов: «Карачаганак Петролиум Оперейтинг», «Норт Каспиан Оперейтинг Компани» и «Тенгизшевройл». Цель Декларации – совместная выработка реальных механизмов по увеличению доли казахстанского содержания в нефтегазовой отрасли.
На наш взгляд, эта инициатива подтверждает, что недропользователи готовы к диалогу с государством, остается понять: готово ли само государство к пересмотру своей действующей политики в пользу партнерства?
Возможно, в этом случае сработает принцип «win-win», широко распространенный в бизнесе принцип, при котором выигрывают обе стороны!
(выложен полный текст статьи)