Политика
Инвестиционная перезагрузка Казахстана. Внутренние и внешние риски
Досым Сатпаев, кандидат политических наук, директор «Группы оценки рисков», соучредитель «Альянса аналитических организаций Казахстана»
Внутриполитическая ситуация в стране
В первой половине 2014 года политическая ситуация в Казахстане не претерпела серьезных изменений. Внутриэлитный баланс сил практически остался прежним и так же состоит из двух основных групп: семья президента и представители «старой гвардии». Более интересным трендом является снижение активности традиционных оппозиционных сил в Казахстане, в том числе связанных с временным уходом с политической сцены некоторых политиков.
Если раньше эту сцену в качестве партийных лидеров покинули Амиржан Косанов и Булат Абилов, то чуть позже о своем уходе из политики заявил один из лидеров национал-патриотического движения в Казахстане Мухтар Тайжан. В целом, в глаза бросается активная зачистка политического поля страны, которая некоторых экспертов заставила говорить о подготовке к внеочередным парламентским выборам, которые могут пройти раньше назначенного срока – до президентских выборов 2016 года. Кстати, именно в 2014 году необычную активность на информационном и публичном поле стала проявлять пропрезидентская партия «Нур Отан».
Но, даже несмотря на то, что в Казахстане уже сложилась давняя традиция проведения досрочных парламентских выборов, реализация еще одного такого сценария в текущей политической обстановке оправдана только при параллельном усилении роли парламента в политической системе страны. А это, в свою очередь, предполагает внесение конституционных изменений, которые должны трансформировать президентскую республику в президентско-парламентскую. Но даже этих мер будет недостаточно, чтобы превратить законодательную ветвь власти в «коллективного преемника», который в любом случае понадобится при транзите власти.
Основная проблема заключается в качественном составе казахстанского партийного поля, где, в основном, функционируют искусственные и непопулярные квази-партии. Это также касается «Нур Отана», чьи перспективы после смены власти очень туманны. Таким образом, повышение функциональной роли парламента после очередных или внеочередных выборов возможно только при повышении авторитета тех партий, которые в него войдут. Пока же можно наблюдать усиление позиций в нижней и верхней палате парламента отдельных представителей элиты, в лице Дариги Назарбаевой, которая недавно получила пост вице-спикера мажилиса, и Касым-Жомарта Токаева, осенью прошлого года назначенного на пост спикера сената.
Что касается президентских выборов, то в конце октября 2013 года президент Н.Назарбаев на встрече с жителями казахстанского города Уральск заявил о том, что он чувствует себя хорошо и готов занимать свой пост до декабря 2016 года, когда должны пройти новые президентские выборы. При этом еще неясно о решении главы государства по поводу участия в этих выборах или же о возможности их переноса на другой срок. В этом плане, интересной является инициатива президента по разработке новой общенациональной идеи «Мәңгілік Ел».
Хотя, судя по всему, основная целевая аудитория главы государства, на которую была направлена данная инициатива, были все-таки сами казахи, которые уже составляют большинство населения страны (свыше 64%). Сам факт появления очередной идеи для мобилизации если не всего общества, то значительной его части, говорит о том, что власть пытается повысить доверие к себе, которое было серьезно подорвано в этом году. В частности, проведенная девальвация национальной валюты в Казахстане, кроме экономических потерь многих граждан, также привела к резкой девальвации доверия к власти. Это даже спровоцировало организацию нескольких несанкционированных митингов в Алматы, что является признаком наличия в обществе протестных настроений даже среди традиционно аполитичных социальных слоев. В то же самое время, стихийные митинги в Алматы продемонстрировали кризис традиционных оппозиционных партий Казахстана, которые в результате расколов и скандалов, также потеряли доверие значительной части оппозиционно настроенного общества.
Кстати, чтобы частично минимизировать негативные последствия девальвации, президент Казахстана обратился к крупным иностранным и национальным компаниям с призывом увеличить зарплату работникам на 10%. Возможно, это также связано с тем, что, по данным Федерации профсоюзов Казахстана (ФПК), с начала 2013 года, на почве трудовых конфликтов в стране было зафиксировано 150 акций протеста. И больше всего конфликтов происходило на предприятиях с иностранным участием в добывающей отрасли, в основном из-за разницы в оплате равного труда казахстанских и иностранных работников.
По информации правительства, половина всех трудовых конфликтов Казахстане в первой половине 2014 года произошли в Мангистауской области. По одному конфликту было в Астане, Восточно-Казахстанской, Северо-Казахстанской, Южно-Казахстанской, Алматинской и Атырауской областях. Основными причинами возникновения трудовых конфликтов были названы требования работников о повышении заработной платы и ее несвоевременная выплата. Таким образом, с точки зрения правительства, значительная часть трудовых конфликтов наблюдается в нефтегазовых регионах страны. А это, в свою очередь, будет провоцировать еще большее ужесточение контроля над соблюдением трудового законодательства, в том числе в иностранных добывающих компаниях. В определенной степени, данный мониторинг трудовых конфликтов является реакций казахстанских властей на события в Жанаозене в 2011 году, которые нанесли серьезный удар по имиджу власти.
Таким образом, в казахстанском обществе существует большое количество различных протестных групп, которые не объединены под одной крышей. С одной стороны, это выгодно властям, так как мобилизация оппозиционных сил представляла бы серьезную угрозу для президента. С другой стороны, наличие протестных настроений говорит о том, что в разных регионах Казахстана могут вспыхивать конфликты разного масштаба и по разным причинам. Несмотря на то, что по данным Казахстанского бюро по правам человека и соблюдению законности, в последнее время в республике наблюдается снижение уровня гражданской активности. Настораживает то, что 85% демонстраций было проведено без разрешения местных властей. В целом, с октября 2012 по сентябрь 2013 года в республике было зарегистрировано 119 мирных митингов. 74 из них – мероприятия социально-экономического характера, 45 – экологические и правовые.
Своеобразным «троянским конем» для политической стабильности Казахстана является увеличение количества граждан страны, которые участвуют в боевых действиях на территории других государств. В частности, появилась новая информация о том, что к организации «Исламское государство Ирака и Леванта», действующей в Сирии, присоединились 16 граждан Казахстана. Следует отметить, что впервые информация о том, что казахстанцы воюют на стороне боевиков в Сирии, была распространена еще в прошлом году. При этом, по мнению экспертов, находящимся там казахстанским боевикам оказывается финансовая помощь от сторонников внутри Казахстана.
В прошлом году в Казахстане уже было зарегистрировано около 400 случаев финансирования терроризма. До Сирии граждане Казахстана давно уже фигурировали в сводках боевых действий на территории Афганистана и Пакистана. Интересно отметить, что министр иностранных дел Казахстана Ерлан Идрисов недавно опроверг информацию о том, что казахстанцы также участвуют в войне в Украине на стороне сепаратистов. Информация об этом была распространена некоторыми украинскими СМИ. В то же самое время, нельзя исключать того, что эти 16 человек могли входить в ту группу граждан Казахстана, которые прибыли в Сирию еще в прошлом году. Хотя, в любом случае, все это должно вызывать серьезную тревогу в Казахстане, где могут значительно повыситься террористические риски в случае возвращения некоторых из этих людей назад в республику.
Реорганизация правительства
Неэффективная работа бюрократического аппарата, которая вела к росту социальной напряженности в обществе, что является плохим фоном для возможной передачи власти, которая должна пройти в более или менее спокойной обстановке, без народных волнений и революций, стала одной из причин недавней реорганизации правительства. В то же самое время, если исходить, что все эти структурные изменения были пролоббированы премьер-министром Каримом Масимовым, то, с точки зрения неформальных номенклатурных правил, это является доказательством сохранения у него определенного мандата доверия со стороны президента. Как говорят американцы, за глаза и уши президента постоянно идет борьба. Аналогичная ситуация наблюдается и в Казахстане. Способность убедить главу государства ликвидировать не одно министерство, а сразу несколько, говорит о наличии серьезного административного ресурса у того, кто этим занимался.
Официальной причиной реорганизации была озвучена необходимость в более компактном правительстве, чтобы улучшить управление бизнес-средой в Казахстане. Кроме этого, назрела необходимость повышения эффективности государственного аппарата через уменьшение дублирующих функций у разных структур и сокращение количества государственных служащих. Кстати, в отчете конкурентоспособности экономики (Global Competitiveness Index 2013-2014), подготовленном «World Economic Forum» (Всемирный экономический форум), Казахстан занял 31-е место в рейтинге стран по эффективности государственных расходов, получив 3,8 балла. Показатель в 1 балл оценивается как чрезвычайно неэффективное расходование, показатель в 7 баллов – чрезвычайно эффективное. Для сравнения – Россия заняла 99-е место с 2,8 баллами.
Кроме этого, требовалась более эффективная работа правительства по нейтрализации внутренних рисков (нестабильная финансовая система, затягивание начала добычи нефти на Кашагане, сокращение инвестиций и т.д.) и внешних угроз (санкции против России, замедление экономического роста в Китае и т.д.) для казахстанской экономики.
В результате последней реорганизации правительства, вместо 17 министерств, 9 агентств и 54 комитетов, а также 272 департаментов в правительстве стало 12 министерств и около 30 комитетов. При этом было образовано 5 новых министерств: министерство национальной экономики, министерство здравоохранения и социального развития, министерство культуры и спорта, министерство по инвестициям и развитию, а также министерство энергетики. Министерство национальной экономики возглавил Ерболат Досаев, который был до этого министром экономики и бюджетного планирования.
Теперь в его новое министерство вошли министерство экономики и бюджетного планирования, министерство регионального развития, агентство по статистике, агентство по регулированию естественных монополий, агентство по защите конкуренции и агентство по защите прав потребителей. Это назначение является усилением позиций Ерболата Досаева внутри правительства. С другой стороны, получив в свои руки большие полномочия и солидный бюджет, Ерболат Досаев теперь будет нести больше ответственности за работу всех тех государственных структур, которые вошли в министерство национальной экономики.
Еще одной мега-структурой в правительстве стало министерство энергетики Казахстана, которое возглавил Владимир Школьник. Его последней должностью был пост руководителя национальной компании «Казатомпром». Интересно, что в конце 90-х годов Владимир Школьник уже возглавлял министерство энергетики, индустрии и торговли. Теперь в состав нового министерства вошло министерство нефти и газа, а также в новое министерство от министерства индустрии и новых технологий были переданы функции в области формирования и реализации государственной политики в сфере электроэнергетики и атомной энергии.
Кроме этого, в его министерство была передана часть функций от министерства окружающей среды и водных ресурсов, а также от министерства экономики и бюджетного планирования. Все это говорит о явном карьерном повышении Владимира Школьника, так как он теперь будет курировать всю энергетическую сферу страны, где существует много проблем, начиная от дефицита электроэнергии и заканчивая стагнацией в нефтегазовой сфере.
Довольно интересным было создание другого большого министерства – по инвестициям и развитию, куда вошли министерство индустрии и новых технологий, министерство транспорта и коммуникаций, агентство по связи и информации, а также национальное космическое агентство. Данное министерство возглавил Асет Исекешев, который был не только министром индустрии и новых технологий, но также вице-премьером.
Сам факт того, что акцент в новом министерстве был сделан на инвестициях, говорит о том, что привлечение иностранных инвестиций в экономику Казахстана, в первую очередь, в индустриально-инновационную сферу, снова становится одной из приоритетных задач правительства. Асет Исекешев теперь курирует весь сектор реальной экономики, что также делает его уязвимым с точки зрения любых провалов в реализации тех или иных государственных экономических проектов. Хотя сам факт того, что он укрепил свои позиции в правительстве, говорит о том, что президент в целом доволен его работой на посту министра индустрии и новых технологий. И это несмотря на то, что реализация программы форсированного индустриально-инновационного развития страны была оценена негативно не только экспертами, но и депутатами парламента.
Одновременное усиление полномочий и еще большее увеличение ответственности произошло у Тамары Дуйсеновой, чье министерство труда и социальной защиты вошло в состав министерства здравоохранения. В результате возникло новое министерство здравоохранения и социального развития, которое теперь будет одним из крупных получателей бюджетных средств, так как в последние годы государство увеличило расходы на социальную сферу. Тамара Дуйсенова получила пост руководителя этого крупного министерства, чье создание вызывает немало вопросов.
При этом, эффективность работы министерства здравоохранения и социального развития, скорее всего, будет слабой, так как существовавшие до него министерство здравоохранения, а также министерство труда и социальной защиты всегда входили в категорию самых неэффективных государственных структур. В результате объединения есть риск еще большей бюрократизации и медлительности в деятельности нового министерства, что будет отражаться на настроениях в обществе, так как сфера социальной защиты и здравоохранения непосредственно контактирует с гражданами страны.
Еще одной новой государственной структурой стало министерство культуры и спорта Республики Казахстан, которое возглавил бывший министр культуры Арыстанбек Мухамедиулы. В это министерство вошли министерство культуры, агентство по делам религий, а также агентство по делам спорта и физической культуры. При этом одной из задач нового министерства является проведение активной идеологической работы среди населения.
Интересной новостью является то, что было ликвидировано Агентство РК по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция). Ее функции передали в новое Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции. Данное агентство возглавил Кайрат Кожамжаров, который работал секретарем Совета безопасности Казахстана, а ранее возглавлял финансовую полицию. Таким образом, выходит, что финансовая полиция никуда не исчезла, а только поменяла вывеску. Более того, Кайрат Кожамжаров даже увеличил свои полномочия, так как Агентство по делам государственной службы принимало активное участие в разработке и реализации административной реформы. Кроме этого, некоторые вопросы экономических и финансовых правонарушений будут переданы также министерству финансов.
Что касается премьер-министра, то теперь у него осталось только два заместителя, вместо четырех. Это Бакытжан Сагинтаев и Гульшара Абдыкаликова. Первый отвечает за экономический блок и бюджетное планирование, а вторая за человеческое развитие, то есть за работу социальных структур.
С другой стороны, появление пяти новых мега-министерств подтверждает давний тренд, связанный с созданием так называемых зонтичных структур. То есть речь идет о формировании классической корпоративной системы, при которой государство предпочитает работать с некими структурами, которые являются монопольными представителями тех или иных интересов. И таких представителей мы можем увидеть в разных сегментах, будь то НППК, ФНБ «Самрук-Казына», Единый накопительный пенсионный фонд или партия «Нур Отан».