Проекты
Казахстан вновь подталкивает к уступкам иностранных инвесторов в сфере добычи. Но не рискует ли он потерять «курицу, несущую золотые яйца»?
Полина Миренкова, директор, Исследования по энергетике Евразии, S&P Global, paulina.mirenkova@spglobal.com
Мэтью Дж. Сейгерс, вице-президент, Исследования по энергетике Евразии, S&P Global, matt.sagers@spglobal.com
Общий контекст и истоки конфликтов
Конфликты между иностранными инвесторами и властями стран, в которые они вкладывают свои средства, едва ли представляются чем-то новым или экстраординарным для мировой нефтегазовой отрасли – скорее, они уже перешли в разряд обыденного. Не является исключением и Казахстан, который продолжает оказывать давление на крупнейших иностранных инвесторов в сфере добычи, очевидно, стремясь увеличить свои доходы и прочие выгоды от реализуемых ими проектов.
Однако сейчас международные консорциумы, реализующие так называемую «Большую тройку» казахстанских проектов – Кашаган, Карачаганак и Тенгиз, оказались в совершенно беспрецедентной ситуации, поскольку на этот раз речь идет об исках на суммы, которые без преувеличения можно назвать астрономическими. По имеющейся информации, сумма новых исков к консорциуму по проекту Кашаган на данный момент превышает $150 млрд, а к консорциуму по проекту Карачаганак – $3,5 млрд. И хотя никаких исков проекту Тенгиз пока не предъявлялось, правительство выразило резкое недовольство общей стоимостью самого недавнего этапа его расширения и значительными задержками в старте – так что не исключено, что в дальнейшем оно попытается добиться в этой связи каких-либо уступок.
Текущий проект расширения месторождения Тенгиз – Проект будущего расширения (ПБР) – включает два этапа. Первый этап – Проект управления устьевым давлением (ПУУД) – был запущен в апреле 2024 года после серьезных задержек, которые в целом объяснялись проблемами, связанными с пандемией. Он включал в себя бурение новых газонагнетательных скважин и обустройство систем повышения давления для поддержания объемов производства на действующих объектах.
Второй этап предполагает бурение дополнительных эксплуатационных скважин и обустройство новой системы закачки сернистого газа, что увеличит совокупный добывающий потенциал месторождения Тенгиз на 12 млн т в год (260 000 барр. в сутки). Ввод в эксплуатацию данного этапа расширения ожидается во II половине 2025 года (а не в 2022 году, как изначально планировалось), в результате чего добыча нефти в рамках консорциума в конце 2020-х гг. должна вырасти примерно до 40 млн т в год (870 000 барр. в сутки). Проект расширения был одобрен акционерами в 2016 году с бюджетом в размере $36,8 млрд, однако вследствие роста затрат расчетная сумма вложений выросла до $46,7 млрд.
Несмотря на серьезную настороженность, которую вот уже не первый год вызывают действия правительства Казахстана в отношении иностранных инвесторов, многие международные нефтяные компании (МНК) в целом сохраняют оптимизм и планируют продолжать деятельность в стране. Однако сейчас их видение ситуации может в корне измениться. Учитывая значительный объем капиталовложений и добываемой в настоящее время нефти, МНК-инвесторы, естественно, стремятся сохранить свои текущие позиции и даже нарастить инвестирование в целях увеличения добычи. Соответственно, власти Казахстана оказываются в выгодном положении для переговоров о продлении лицензий этих компаний, включая возможность привлечения дополнительных капиталовложений. За примером далеко ходить не надо – достаточно взглянуть на противоположный берег Каспийского моря, где Азербайджан успешно реализовал подобный подход в отношении газового проекта Шах-Дениз в 2013 году и нефтяного мегапроекта Азери-Чираг-Гюнешли в 2017 году.
Однако вместо этого Казахстан демонстрирует намерение оспорить существующие СРП, очевидно, стремясь повысить долю доходов, поступающих в государственную казну, и тем самым фактически ставит под угрозу уже сложившиеся партнерские отношения, которые с момента обретения страной независимости способствовали беспрецедентному росту добычи и общему экономическому процветанию в Республике. Подобная тактика вызывает у МНК растущее беспокойство, а Казахстан, исходя из прошлого опыта, вероятно, считает ее эффективным средством увеличения своей прибыли.
Действуя таким образом, правительство словно забывает, что в начале 1990-х гг. казахстанские нефтяные активы являлись «неизведанной территорией» для международных компаний, а страна была крайне заинтересована в привлечении иностранных инвестиций. И хотя тогда Казахстан с готовностью предоставил инвесторам гарантии стабильности финансовых условий, теперь он активно выражает недовольство ранее согласованными СРП, внезапно решив, что консорциумы платят недостаточно. Однако на самом деле, учитывая, в частности, текущую стадию реализации проектов Карачаганак и Тенгиз, доля прибыли государства сейчас довольно высока – значительно больше 80% (но в среднесрочной перспективе она немного изменится, поскольку оба проекта недавно понесли существенные капитальные затраты).
К тому же, в текущих обстоятельствах Казахстан едва ли способен предложить новые источники «выгодных» (низкозатратных и низкоуглеродных) баррелей, которые сейчас востребованы международными нефтяными компаниями. По сути, основные источники таких баррелей в Казахстане – это преимущественно действующие крупные месторождения, которые уже выходят на стадию зрелости, а проекты по их расширению находятся в зоне охвата существующих лицензий.
Заметив отсутствие притока иностранных инвестиций в новые нефтегазовые проекты (начиная примерно с 2009 года, после отмены СРП для них), в 2018 году власти страны внесли изменения в Налоговый кодекс в попытке улучшить ситуацию. Однако результативность такого шага оказалась весьма ограниченной, что побудило правительство к принятию других мер по оптимизации условий инвестирования, и в 2023 году был внедрен механизм УМК. Несмотря на некоторый успех, выразившийся в подписании УМК по ряду новых проектов, общая эффективность данного механизма все же пока вызывает сомнения – особенно с учетом отсутствия полной гарантии стабильности условий для долгосрочных сложных проектов.
Голоса критиков, активно звучащие в соцсетях, по-видимому, преследуют цель усилить давление на международных инвесторов, пытаясь преуменьшить неоспоримые выгоды от реализуемых ими проектов – такие как многомиллиардные инвестиции, поступления в государственный бюджет, экспортные доходы и вложения в социальную сферу. Некоторые из подобных высказываний опираются на весьма далекие от реальности представления о существовании более «благожелательных» инвесторов не из стран Запада, а (например) из России или Китая, готовых взять на себя риски по этим проектам и вкладывать в них больше средств, получая меньше прибыли. При этом доли, принадлежащие западным инвесторам, предлагается обменять на замороженные российские активы в западных банках. Однако сторонники данной идеи почему-то обходят вниманием вопрос о том, имеются ли у альтернативных операторов экспертные компетенции, необходимые для реализации таких сложных проектов.
Складывается впечатление, что правительство вновь намеревается добиться увеличения своей доли доходов, одновременно с этим получив гарантии наращивания инвестиций. Ранее такой подход неоднократно приносил свои плоды, обеспечивая государству дополнительные финансовые выгоды. Однако сейчас подобные действия, по сути, способны свести на нет все нынешние усилия, направленные на привлечение новых инвесторов для оживления геологоразведки и притока иностранного капитала в добывающую отрасль, тем самым ставя под угрозу процветание Республики Казахстан.
Новая волна старых претензий
Более двух десятилетий назад правительство Республики Казахстан подписало СРП (в 1993 году по месторождению Тенгиз и в 1997 году по месторождениям Карачаганак и Кашаган), которые позволили международным компаниям инвестировать миллиарды долларов не только в реализуемые ими проекты, но и в нефтегазовую отрасль в целом. Однако при этом инвесторам необходимо, как минимум, окупить свои вложения и выйти на приемлемый уровень рентабельности.
Между тем правительство вот уже много лет оказывает давление на международные компании, включая операторов трех стратегически значимых нефтегазовых месторождений страны – Кашаган, Карачаганак и Тенгиз. Рычагами такого давления становятся меры административно-правового характера, цель которых – оспорить условия соглашений и получить от компаний новые уступки.
К примеру, в декабре 2020 года, когда был урегулирован многолетний спор между КПО и правительством Республики Казахстан (как предполагалось, окончательно), появилась надежда, что предыдущая волна конфликтов между властями страны и крупными инвесторами останется в прошлом. Однако очередная кампания по оказанию давления на ведущих инвесторов казахстанской нефтяной отрасли не заставила себя ждать. В частности, правительство страны инициировало новые арбитражные разбирательства на сумму около $155 млрд против двух консорциумов «Большой тройки»: НКОК и КПО.
Вот уже около года в Казахстане наблюдается заметный всплеск критики в отношении «Большой тройки» и СРП в целом. Причем такая риторика набирает обороты – прежде всего, в соцсетях и СМИ – и иногда складывается впечатление (хотя утверждать это с определенностью невозможно), что она в целом отражает позицию правительства. Учитывая текущие судебные разбирательства, нельзя не предположить, что взметнувшаяся волна голосов, призывающих к радикальным переменам в трех крупных проектах, скорее всего, имеет целью оказать на инвесторов дополнительное давление.
Голоса, критикующие СРП, становятся все громче, и вновь активно пропагандируется мнение, что при заключении соглашений инвесторы воспользовались затруднительным положением, в котором находился Казахстан в 1990-е годы, в своих интересах. Однако про пользу, которую это принесло самой стране, почему-то умалчивается. Все чаще слышны призывы не продлевать текущие СРП, и даже звучат требования полностью прекратить их действие. Критики СРП утверждают, что их условия формируют неравноправные отношения, в результате чего иностранные компании получают несоизмеримо бóльшую выгоду в ущерб интересам страны. Таким образом, правительство, похоже, в очередной раз пытается получить от инвесторов дополнительную компенсацию и, возможно, даже подтолкнуть их к пересмотру условий, чтобы расширить контроль над активами.
Не так давно ряд казахстанских экспертов указали на то, что в течение следующего десятилетия (т.е. до истечения срока текущих соглашений) запасы нефти на месторождениях «Большой тройки» проектов в значительной мере истощатся. В этой связи, с их точки зрения, Казахстану следует рассмотреть возможность «выкупа» доли текущих инвесторов и/или замещения их новыми инвесторами, готовыми вести проекты на совершенно иных условиях, более выгодных для страны, а не ждать истечения срока СРП. При этом один из комментаторов отметил, что в 2023 году Казахстан терял на проектах СРП около $500 000 ежемесячно вследствие того, что они освобождены от уплаты вывозной таможенной пошлины. Также постоянно слышны претензии по поводу недостаточной доли казахстанского содержания в этих проектах, хотя она является одним из основных условий при закупках. Однако те, кто выражает подобное недовольство, по-видимому, не учитывают сложность разработки «Большой тройки» месторождений, требующую наличия высокого уровня технологий и экспертных компетенций, источники которых по большей части находятся за пределами Казахстана. Причем в этой связи не стоит забывать, что совсем недавно правительство отменило вывозные таможенные пошлины на сырую нефть для новых морских проектов, стремясь увеличить приток инвестиций в данную сферу.
Еще одним принципиальным аргументом, который приводят некоторые казахстанские эксперты, является неопределенность будущего спроса на нефть в связи с энергетическим переходом. С их точки зрения, для Казахстана принципиально важно действовать именно сейчас, пока нефть остается ценным товаром, а ждать истечения срока СРП просто нецелесообразно.
Правительство проявляет относительно сдержанную реакцию на широко развернувшуюся публичную критику в отношении «Большой тройки» проектов. В качестве примера можно привести ответ Министерства энергетики Республики Казахстан агентству «Казинформ», разъясняющий позицию властей. В нем было указано, что правительство Казахстана дало иностранным инвесторам гарантии стабильности правил, предусмотренных заключенными с ними соглашениями, и приняло на себя обязательства по их исполнению. Помимо этого, министерство подчеркнуло положительное влияние стабильных условий недропользования на привлечение значительного объема иностранных инвестиций в нефтегазовую отрасль. Согласно прозвучавшему в ответе заявлению, каждый из участников проекта имеет исключительные права на управление и использование своей доли, а также связанные с этой долей права и обязанности, а правительство Казахстана уважает этот порядок и воздерживается от вмешательства во внутренние коммерческие решения других сторон, включая обмен долями. Вместе с тем министерство отметило, что все действия, связанные с обменом долями, должны выполняться с соблюдением законодательства Республики Казахстан и требований соглашения.
Текущие действия правительства
На данный момент правительство Республики Казахстан инициировало ряд судебных разбирательств против консорциумов по проектам Кашаган и Карачаганак. Первым из них стало обвинение НКОК в экологических нарушениях, а затем на НКОК и КПО были поданы международные арбитражные иски. Как следует из комментариев в различных источниках информации, эти действия направлены на усиление переговорной позиции Казахстана, из чего можно сделать вывод, что их цель – преднамеренное оказание давления на консорциумы.
НКОК предъявлен беспрецедентный штраф за экологические нарушения
29 марта 2023 года Министерство экологии и природных ресурсов РК подало иск в административный суд Атырау против консорциума проекта Кашаган. Общая сумма иска, как сообщалось, составила 2,3 трлн тенге ($5,14 млрд) в виде штрафов и пени за вменяемые консорциуму нарушения экологических норм, среди которых сверхнормативное размещение серы на площадках складирования УКПНГ «Болашак», сброс сточных вод в пруд-испаритель без соответствующей очистки и сжигание неочищенного сырого газа на факелах без экологического разрешения. Предполагаемые нарушения были выявлены в ходе проверок, проведенных в 2022 году департаментом экологии по Атырауской области на наземных и морских объектах НКОК. Консорциум отверг обвинения, заявив, что придерживается самых строгих экологических стандартов во всех сферах своей деятельности.
Поразителен размер предъявленного штрафа, основная доля которого приходится на нарушения при хранении серы – его сумма поистине колоссальна. Министерство экологии пояснило, что штраф рассчитывается по установленной методике, отдельно подчеркнув, что окончательную сумму будет определять суд. Предъявленный НКОК штраф на сумму $5,14 млрд представляется тем более необоснованным, если учесть отсутствие заметного негативного воздействия или фактического ущерба для окружающей среды в результате предполагаемых нарушений. Причем особенно очевидной чрезмерность штрафа становится в сравнении с размером выплат, последовавших за реальной экологической катастрофой – такой как взрыв и затопление нефтедобывающей платформы BP Deepwater Horizon при разработке скважины Макондо в Мексиканском заливе в 2010 году. Эта авария унесла жизни 11 человек и повлекла за собой крупнейший разлив нефти в истории морской нефтедобычи. В результате компании BP пришлось выплатить беспрецедентный на тот момент штраф в размере $5,5 млрд в соответствии с законодательством США об охране водной среды [US Clean Water Act], помимо значительной суммы в несколько миллиардов долларов, которая ушла на компенсацию жертвам, а также на очистные и восстановительные мероприятия. Общая сумма выплат в рамках глобального урегулирования исков между BP, правительством США и пятью американскими штатами на побережье Мексиканского залива в 2017 году превысила $20 млрд.
Вместе с тем нельзя не отметить, что в действиях правительства Казахстана наблюдается некоторое противоречие. С одной стороны, власти страны пытаются предъявить НКОК штрафы на значительные суммы за нарушение нормативов размещения серы. С другой стороны, они побуждают консорциум к строительству ГПЗ мощностью 4 (2+2) млрд м3 в год, чтобы направлять больше сернистого газа на переработку, а не на обратную закачку, хотя это повлечет значительный рост производства серы в качестве побочного продукта вместе с необходимостью размещения ее дополнительных объемов. Иными словами, текущую ситуацию для НКОК можно назвать парадоксальной.
В апреле 2023 года НКОК подал апелляцию, оспаривавшую как сам штраф, так и обоснованность претензий, выдвинутых по результатам проверок. После продолжительных судебных тяжб в феврале 2024 года Апелляционная коллегия суда Астаны признала правомерным ранее предъявленный штраф, отклонив апелляцию НКОК. В апреле 2024 года местные СМИ сообщили, что НКОК обратился по этому поводу в Верховный Суд Республики Казахстан.
Очередной удар: новые арбитражные иски против НКОК и КПО
Консорциум НКОК оказался втянутым в еще одну крупную юридическую баталию – арбитражное разбирательство в отношении условий СРП. 11 апреля 2023 года ТОО «PSA» (государственный полномочный орган по проектам СРП в Казахстане) обратилось в международный арбитражный суд в Женеве с иском против НКОК на сумму $13 млрд. Причиной для него послужил неправомерный, с точки зрения правительства, вычет затрат оператором в период с 2010 г. по 2018 г. В рамках иска НКОК также вменялось нарушение тендерных процедур по проекту и невыполнение подрядных работ в полном объеме. Впоследствии появилась информация о том, что предъявляемая к взысканию сумма выросла до $15 млрд. А к апрелю 2024 года, по имеющимся сведениям, ТОО «PSA» увеличило сумму исковых требований к консорциуму до буквально астрономической суммы – $150 млрд. Основная ее доля приходится на $138 млрд предполагаемой «упущенной выгоды и отражает расчет стоимости добычи нефти, которая была обещана правительству, но не была доставлена разработчиками месторождений».
Подробности арбитражного процесса детально не раскрываются в связи с необходимостью соблюдения конфиденциальности. Однако в сводках новостей прошла весьма туманная информация о существовании дополнительного иска о компенсации, связанного с контрактами по разработке Кашагана, которые якобы затронуты коррупцией.
На сегодняшний день НКОК инвестировал в разработку проекта около $68 млрд. Если приблизительно рассчитать валовой доход консорциума от продажи нефти и газа с момента начала добычи (умножив показатели годовых объемов производства нефти и товарного газа на средний уровень цен), то получится, что он в совокупности составляет лишь около $55 млрд. То есть сумма исковых требований правительства в отношении «упущенной выгоды» более чем втрое превышает сумму совокупного валового дохода НКОК.
Аналогичным образом, в апреле 2023 года ТОО «PSA» подало арбитражный иск на сумму $3,5 млрд против консорциума проекта Карачаганак в Стокгольме. Причем и в этом случае причиной для иска послужил неправомерный, с точки зрения правительства, вычет затрат оператором в период с 2010 г. по 2019 г., хотя в 2020 году власти Казахстана и КПО, казалось бы, пришли к окончательному урегулированию спора по поводу расчета затрат и прибыли. Помимо претензий по затратам, в иске, поданном ТОО «PSA», консорциуму также вменяется нарушение тендерных процедур при реализации проекта.